При обсуждении проекта горнолыжного кластера на Кавказе имеется две стратегии. Первая: в формате политических лозунгов или экспертных рекомендаций требовать от власти решения проблем, искренне или не очень полагая, что она должна и может творить добро. Вторая: предлагать пути использования игры под названием «власть» для создания коалиции интересов, которая будет работать на качественные институты и экономический рост.

Решение о создании государственной корпорации «Курорты Северного Кавказа» ( КСК), предполагавшее на первом этапе создание пяти современных горнолыжных центров (Эльбрус-Безенги в Кабардино-Балкарии, Мамисон в Северной Осетии, Матлас в Дагестане, Архыз в Карачаево-Черкесии и Лагонаки в Адыгее), принято больше года назад. За время своего существования горнолыжный кластер, как его стали называть, с одной стороны, расширился, присоединив проект ООО «Группа „Акрополь“» в Джейрахском районе Ингушетии и в Ведучи в Чечне, а с другой — столкнулся с институциональными проблемами и критикой со стороны как экспертов, так и представителей местных сообществ и участников туристического рынка в регионе.

Проект «горнолыжной модернизации» Северного Кавказа попал в своеобразный капкан: по форме публика видит в нем стратегию лечения болезни всего Северо-Кавказского федерального округа (СКФО), а по содержанию это пока просто большой инвестиционный проект, который если и отражает чью-то стратегию, то не стратегию государства, а интересы группы потенциальных инвесторов и совета директоров госкорпорации, что для инвестиционного (а не бюджетного, исключительно инфраструктурного) проекта совершенно естественно.

«Общее благо» и частные интересы

Есть по крайней мере два подхода к оценке политических решений, подобных созданию КСК.

Первый предполагает, что власть, которая такие решения принимает, должна стремиться к  «общему благу», что власть — это субъект, принимающий решения, а обращения к власти различных консультантов отливаются в форму пожеланий Старика Золотой рыбке из сказки Пушкина. Например: «создать на Северном Кавказе благоприятный инвестиционный климат», «много новых рабочих мест», «справедливый и независимый суд», «правильный, модернизационный ислам» и «современную, образованную, патриотичную элиту ». Политические решения, не предполагающие подобных результатов, подвергаются экспертной критике.

Но, во-первых, власть — это не единый субъект, да и вообще не субъект. Это процесс, игра местных, республиканских и федеральных политиков, бизнесменов и общественных деятелей. А выигрыш в ней — должности, ресурсы, аппаратный вес, репутация и авторитет: от выборного главы администрации села, на территории которого собираются строить горнолыжную инфраструктуру, и лидера этнической общественной организации вроде Совета старейшин балкарского народа (ССБН) до руководителя госкорпорации, политическое влияние которого приближается к министерскому. Создание «Курортов Северного Кавказа» — это несомненный политический и аппаратный успех инициаторов проекта, сумевших решить сложные организационные и политические задачи. Обсуждать последствия этого успеха с точки зрения «хорошо это или плохо» бессмысленно, поскольку отмена результатов игры невозможна. Возможны только следующие, ответные, ходы.

Во-вторых, все играют в разные игры. Республиканские или, иногда, районные элиты стараются минимизировать риски смены правящей коалиции и максимизировать свои доходы и влияние, получить экономический и политический контроль над финансовыми потоками, например над горнолыжным бизнесом на своей территории, используя доступные им механизмы, такие как введение режима контртеррористической операции (КТО), обеспечивающего полную изоляцию индустрии от клиентов (как это было в Приэльбрусье после убийства группы туристов в марте прошлого года). Или скупка с использованием административного ресурса участков под застройку, гостиниц или ресторанов. Или иски по перекрестным правам собственности на землю и договорам аренды, например о незаконности приобретения земельных участков у Совета по туризму в конце 1990-х в Приэльбрусье.

Местные политики, опираясь на свой социальный ресурс, отстаивают право распределять земельные участки, контролировать торговлю через администрирование локальных рынков или хотя бы пытаются сохранить право «второго ключа» в этих вопросах. Выборность местной власти не позволяет полностью игнорировать интересы населения и сохраняет возможность политического, без применения насилия, урегулирования возникающих конфликтов.

Предприниматели стараются защитить собственность. Надо заметить, что горнолыжный кластер строится отнюдь не в чистом поле. На Северном Кавказе уже действуют два довольно крупных горнолыжных курорта: Приэльбрусье и Домбай. Общая их вместимость примерно 10 тыс. гостиничных мест, из которых частных, построенных за последние десять лет, — две трети. Еще треть — приватизированное и неприватизированное государственное или ведомственное имущество. Эти курорты — один из наиболее ярких примеров «очаговой модернизации» на Северном Кавказе: они характеризуются быстрым ростом, качественным изменением уровня сервиса, оптимизацией использования ресурсов. И это не единственный пример «модернизации снизу», которая идет на некоторых территориях и в некоторых отраслях экономики региона. Проблема, собственно, в том, что стратегия развития горнолыжного кластера пока не сопряжена с этими точками роста.

При этом для предпринимателей, по большому счету, не важно, кто является контрагентом — муниципалы, региональные администрации или федеральные структуры вроде КСК. Преимущество муниципальных властей при регулировании прав на земельные участки и правил их застройки для предпринимателей в том, что глава администрации поселка, например Безенги, Джейрах или Эльбрус, избирается населением, а бюджет муниципального образования зависит от предпринимательской активности и лояльности. На этом уровне есть обратная связь. Рычаги же воздействия на республиканские власти и федеральных игроков в настоящий момент сводятся к различным формам шантажа — от митингов и перекрытия федеральной трассы до похищения ключевых специалистов и терактов против мирного населения или туристов, как это было при строительстве Унцукульской ГЭС в Дагестане или накануне объявления КТО в Приэльбрусье. Здесь не так важны заказчики акций, которые могут оказаться значительно выше не только локальных, но и региональных элит, как их мотивация действовать именно через насилие и террор. И это негативно отражается и на политической стабильности, и на экономике.

В итоге «переговоры» приобретают малоконструктивный формат — в ответ на перекрытие населением поселка Эльбрус федеральной трассы, например, вводится режим КТО. При этом к таким брутальным методам политической конкуренции чувствительной оказывается в большей степени госкорпорация КСК, а не региональные политические элиты, ориентированные на бюджетный рынок, который от раскручивания конфликтов только растет. Действительно, более организованно, чем КСК, никто не работал над изменением общественного мнения о Северном Кавказе — говорят об этом много и многие, а целенаправленно активны только «Курорты». На кону 20 млрд долларов, почти три годовых бюджета всего региона, и каждый взрыв, выстрел, газетная статья ставят под угрозу не только реализацию всего проекта, но и личное благополучие менеджмента корпорации. В итоге администрация госкорпорации проявляет даже больше готовности учитывать интересы местных сообществ, чем региональные элиты.

В-третьих, «общее благо» не является политической силой, как КСК или аппарат полпредства на Северном Кавказе. «Общее благо» — это такое предельное состояние, когда доступ к ресурсам — потоку туристов, лицензированию (формальному или неформальному), финансам и объектам инфраструктуры — максимально открыт, а рентоориентированное поведение регулируется наличием политической конкуренции.

То есть процедуры выборов, разрешения конфликтов в судах и назначения политиков и администраторов на позиции и должности, регулирующие доступ к ресурсам, представляют собой прозрачные и понятные правила игры. В возможность быстрого установления такого социального порядка в рамках существующей политической системы никто уже не верит, а перечисленные выше ценности стали атрибутами оппозиционной утопии.

В сегодняшнем статус-кво идея общего блага не собирает вокруг себя коалицию интересов, коалицию   «за». А, напротив, консолидирует коалицию против этого «слишком общего» блага. Влиятельные люди, имеющие доступ к экономическим ресурсам, будь то места под гостиницы, строительство подъемников или администрирование крупных региональных рынков, оказываются против равного доступа всех желающих к этим источникам обогащения.

Владельцы существующих гостиниц и земельных участков не заинтересованы в конкуренции. Население в целом не готово к открытому рынку труда, который обесценит патрон-клиентские сети и любые преференции местных перед «гастарбайтерами». Ведь к участию в современной конкурентной экономике готовы лишь несколько процентов жителей региона. И в этом Северный

Кавказ мало отличается от других субъектов федерации. Политики же, тесно связанные с бизнесом и силовым предпринимательством, рассматривают любое изменение баланса интересов как неопределенные и потому неоправданные риски.

Таким образом, первый подход, предполагающий, что есть субъект, которому можно предъявить претензии за «неправильные» решения, и что будет проведена работа над ошибками, — такая же утопия, как и идея, что демократическая модернизация региона может сегодня собрать достаточное количество союзников.

Три сценария для туриндустрии

Второй подход определяет текущее состояние дел как ту часть задачи, которая в школьных учебниках называется «дано». Решения разные для разных игроков. Существует проект создания горнолыжного кластера на Северном Кавказе — это результат игры, в которой уже есть промежуточные победители. И есть примерно три возможных сценария продолжения этой игры.

Сценарий первый, который исключать нельзя, предполагает провал. Элиты, от местных до федеральных, будут играть на сохранение статус-кво, местные сообщества и бизнес тоже воспримут горнолыжный кластер как угрозу своим интересам, тем более что это беспокойство уже нашло подтверждение на практике. И тогда инвесторы посчитают риски слишком большими, переговоры затянутся, динамика пропадет, и к Новому году начнутся сокращения бюджетов и штатов. Может быть, будет реализовано несколько локальных проектов вроде первой очереди курорта «Архыз», небольшого, примерно как в Верхнем Цее, объекта в Джейрахском ущелье, может, что-то еще. Кроме передела в региональном туристическом бизнесе — от местных предпринимателей к региональным элитам и сокращения этого рынка в целом, — других последствий не будет.

Второй сценарий — проект будет реализован без участия местных сообществ, институциональных и частных инвесторов (разве что нагрузят «свои» корпорации вроде «Газпрома» и ВЭБа, но в итоге это все равно что бюджет), с идеологией «Макдоналдса за колючей проволокой». В этом случае все расходы лягут на бюджет, примерно как при строительстве олимпийских объектов, где для создания комплекса «Роза Хутора» из 50 млрд рублей инвестиций только около 20% — средства инвестора, «Интерроса», например, а остальные расходы предполагаются из средств федерального бюджета. При реализации этого сценария существующая туристическая индустрия будет разрушена, а создаваемый горнолыжный кластер рискует стать самым дорогим и независимым от горнолыжников в новейшей истории человечества.

Третий сценарий. ГК «Курорты Северного Кавказа» становится настоящей корпорацией развития и фокусом региональной коалиции роста. Коалиции, которая принципиально может стать драйвером реформ и развития, но которой на Северном Кавказе пока не существует. Препятствий на пути к успеху много.

Во-первых, переход к экономическому росту предполагает разрушение сложившихся рент и требует институциональной модернизации. Сопротивление присваивающих и распределяющих ренты групп неизбежно.

Во-вторых, этот сценарий предполагает создание успешной не на словах, а на деле туристической индустрии, сочетающей корпоративную и кооперативную идеологию, конструирующую растущий конкурентный рынок, потому что устойчивость коалиции роста вокруг госкорпорации будет зависеть от скорости роста этого туристического рынка в регионе. Если роста рынка не будет, политики предприниматели на всех уровнях не станут «играть на повышение», а будут пытаться «зафиксировать прибыль», взять свое здесь и сейчас. Такой рост рынка и вместе с ним индустрии возможен только при создании небывалого для РФ сочетания уровня сервиса и размеров среднего чека.

В-третьих, местные сообщества должны принять проект как свой, связать с ним индивидуальные карьеры и семейные экономические стратегии. Это позволит нейтрализовать сопротивление политических элит. Иначе потенциальным инвесторам придется постоянно откупаться и от местных сообществ, и от пытающихся выступать «от имени народа» лидеров.

Сегодня для успешного преодоления этих трудностей на территориях и в субъектах (входящих в СЭЗ или включающих в себя фрагменты создаваемой СЭЗ) нет достаточных организационных ресурсов. Если «Курорты» рассчитывают на удержание инициативы — нужно их создавать.

Заинтересованы в создании коалиции роста три класса игроков: КСК, местные сообщества и местный бизнес. Как ни странно, одна из разумных стратегий для местных сообществ и малого бизнеса — перейти на сторону «победившего противника», государственной корпорации «Курорты Северного Кавказа», и навязать совместную работу по созданию туристической индустрии, формированию институтов, которые позволят создать приемлемые правила игры. Борьба за инвестора и клиента должна стать общим делом.

В противном случае Домбай и Приэльбрусье своего клиента потеряют надолго, а «Курорты» его вообще не приобретут.

Смогут ли «Курорты Северного Кавказа» стать своеобразным плацдармом модернизации в регионе, зависит от того, смогут ли, в свою очередь, ведущие участники игры под названием «российская власть» отказаться от ручного управления для начала в пользу корпоративного. Тогда «коалиция роста» на основе КСК с участием глобального финансового и технологического рынка может действительно создать спрос на институциональную модернизацию на Северном Кавказе. Это не вопрос применения политической воли, это вопрос ее регламентированного ограничения в обмен на критически необходимый отказ от рентоориентированной стратегии политиков и предпринимателей хотя бы в пределах одной индустрии и на очень ограниченной территории.

Эксперт, Москва, 7 мая 2012